一、两类公司改革现状与成效

（一）两类公司改革现状

在总体改革现状层面，中国财政科学研究院课题组对全国19个省市的国资监管部门进行线上调研后发现，省级层面两类公司试点工作存在较多共性，但区域间存在一定差异，主要表现为：（1）授权放权改革赋予了两类公司更多自主权；（2）各地均采用了间接授权的改革模式；（3）各省市重点推进国有资本投资公司试点，运营公司试点数量较少；（4）两类公司试点改革主要在地方国资委监管的非金融国资领域开展；（5）东部省市试点进展较快，中西部省份则相对缓慢（谭静等，2023）。

在实际运营操作层面，浙江省国有资本运营公司（以下简称浙资运营）围绕功能定位、业务布局、组织架构、股权管理、基金运作、市场化机制等方面，对上海国投、广东恒健、深圳资本、深投控、重庆渝富等10家国内先进的两类公司进行调研后发现：（1）两类公司业务布局较为全面，普遍从事资产经营、股权管理、战略投资等业务；（2）地方政府主要在资金支持、资产划转、资源支持和政策支持四个方面给予当地两类公司较大力度支持；（3）两类公司在选人用人、激励约束、管理运作、容错免责等方面制定了灵活的体制机制，为其高质量发展提供了机制保障（于广文，2023）。

（二）两类公司改革成效及作用机制

基于两类公司试点控股企业相关数据的研究发现，两类公司改革降低了控股企业的非效率投资（李怡洁，2022）、权益资本成本（王悦，2023）、成本粘性（彭伊，2023）和杠杆率（吴楚仪等，2023），提高了控股企业的创新能力（杨兴全等，2022）、投资效率（柴国宁，2023）和抗风险能力（和军和张依，2024），整体上提升了控股企业的会计绩效和市场绩效（肖土盛和孙瑞琦，2021）。进一步分析发现，两类公司改革取得积极成效的关键在于三个机制：放权机制（降低政府干预）、监督机制（降低代理成本）和激励机制（增加外部薪酬差距）。从放权机制看，两类公司改革使得原先的“国资委-国有企业”两级架构转变为“国资委-两类公司-国有企业”三级架构，“隔离层”的形成降低了政府对国有企业的直接干预；从监督机制看，两类公司改革通过构造“人格化”股东，充分发挥股东积极主义，承担股东职责，降低企业的委托代理问题，缓解“所有者缺位”现象；从激励机制看，两类公司改革能够促使国有企业采用更加市场化的薪酬激励机制，进而激发国有企业管理层认真管好企业的动力和压力。

二、典型案例

自2014年启动第一批两类公司试点以来，已有5家央企因“功能定位准确、资本运作能力突出、布局结构调整成效显著”转正成为国有资本投资公司。借鉴央企试点经验，地方两类公司改革不断探索创新，部分企业逐步从试点走向成熟。国家开发投资集团有限公司（以下简称国投集团）（孟长庚，2023）、中国建材集团有限公司（以下简称中国建材集团）（蔡汉荣，2023）、山东省国有资产投资控股有限公司（以下简称山东国投）（何凯，2023）、山西省国有资本运营有限公司（以下简称山西国运）（陈贇，2021）等具有代表性的两类公司试点企业成为业界和学术界的重点关注对象。

（一）国投集团：职业经理人制度

2014年，国投集团入选首批国有资本投资公司改革试点；2015年，国投集团开展子公司分类授权经营，对国投电力、国投高新等充分授权试点单位，给予选人用人、薪酬分配等决策权；2016年，国投集团以国投电力为试点推行职业经理人制度，经理层全部6个岗位面向集团内部公开招聘，并同步建立职业经理人管理体系；2019年，国投电力经理层任期届满，面向社会公开选聘了新一届经理层；2020年，国投集团推动改革向更大范围拓展，在国投高新、电子工程院、国投聚力、中投保、国投租赁、国投罗钾等子企业大力推行职业经理人制度，面向社会公开选聘了20余名职业经理人。

为了确保职业经理人“选得准”“用得好”“管得住”，国投集团打造出“1+6+1”职业经理人管理模式：坚定“一个方向”——市场化改革方向；紧抓“六个环节”——选聘、管理、考核、激励、退出和监管；做好“一个结合”——党管干部原则与董事会依法选择经营管理者以及依法行使选人用人权有机结合。整体而言，国投集团职业经理人制度改革取得了诸多成效。其中最明显的就是打破了论资排辈观念，以市场化薪酬和管理机制吸引人才，有效整合汇集了集团内外部优秀人才资源，优化了干部队伍结构。

（二）中国建材集团：治理型管控体系

国务院国资委于2019年印发的《中央企业混合所有制改革操作指引》提出，“通过股东（大）会表决、推荐董事和监事等方式行使股东权利，实施以股权关系为基础、以派出股权董事为依托的治理型管控，加强股权董事履职支撑服务和监督管理，确保国有股权董事行权履职体现出资人意志”。多家央企在改革实践中探索建立了治理型管控体系，中国建材集团就是其中之一。自入选国有资本投资公司试点以来，中国建材集团根据国务院国资委对国有资本投资公司改革试点要求，围绕国有资本投资公司功能定位，确定了“4335”指导原则（树立四个理念，建立三个闭环体系，实现三个转变，打造“五力”企业），以“资本投资体系化变革”推进国有资本投资运营机制落地，探索建立起适应投资公司需求的治理型管控体系，集团管控效率显著提升。

中国建材集团建设治理型管控体系的主要思路是：以健全现代企业制度为基础，实施以资本为纽带、股权为基础、董事为依托的管控模式，在集团层面有效发挥董事会作用，在所出资企业层面加强董事会建设、规范董事会运作、落实董事会职权，加强股权董事履职支撑服务和监督管理，确保国有股权董事行权履职体现出资人意志，依法保障所出资企业经营自主权。值得注意的是，在企业管理实践中，根据总部的集、分权程度不同，通常把集团管控模式划分为操作管理型、战略管理型和财务管理型。三类管控模式强调的是管理的深度或者颗粒度，治理型管控强调的是管理的方式或者通道，两者并不冲突，甚至可以有效融合。

（三）山东国投：“放风筝”式的资本管控模式

山东国投成立于2005年并于2015年改建为山东省内唯一一家省级国有资本运营公司。针对权属企业数量众多、领域各异、发展悬殊的特点，山东国投坚持以财务性持股为主，强化总部战略引领和定向把关职责，创立了“定战略、议大事、管团队、控风险”的管控理念，构建了以“管资本”为核心、“管股权”为抓手、“管制度”为重点、“管考核”为保障的“四位一体”管控体系，在全国独创了“放风筝”式的资本管控模式。山东国投负责把好党建与股权两根“风筝线”，管控治理及董事会重大事宜，不干预实体企业的具体经营，充分激发企业发展活力，确保“风筝飞得高”，又保证“风筝不断线”。

在这种管控模式下，山东国投对权属企业的管理以“管资本”为核心。强化资本管控，牵住权属企业发展方向的“牛鼻子”。总部履行职能到位不越位，补位不缺位，坚持个性化研判、差异化管控，科学授权放权，不干预实体企业的具体经营，促进各业务板块自主科学发展。同时，以“管股权”为抓手，优化管控流程。积极探索股权管理思路，在省属企业中最先设立股权管理部门，打造了“股权投资-股权管理-股权经营-资产管理”的商业模式，探索形成了“三会议案管理清单化、章程管理制度化、重大事项管理流程化、董监事管理规范化”的股权管理模式。

（四）山西国运：国资监管“品字架构”模式

山西国运是全国省级层面第一家“全局性、战略性、唯一性”的国有资本运营公司，承担山西省国资委监管的18户省属企业的发展战略、重组整合、资本收益、产权流转、资本运作、考核分配、外部董事管理等任务，以出资额为限承担有限责任，落实省属企业经营自主权，实施穿透式管资本。山西省政府、山西省国资委、山西国运在“分级授权”和“厘清职责”的基础上，着力创新构建国资监管的“品字架构”。所谓“品”字，上面一个“口”是指山西省政府，即国有资本出资人；下面两个“口”，一个是指山西省国资委，专司监管，代表“有形之手”，另一个是指山西国运，专司运营，代表“市场之手”。在这种架构下，山西国运与山西省国资委属于并列关系，二者各自就授权范围内明确的事项对山西省政府负责。

通过组建省国有资本运营公司，并把全部的国有资产划入省国有资本运营公司，山西省走出了两类公司改革的新模式。一方面，山西省政府将所有的省属企业直接全部授权给山西国运，从形式上快速完成山西国运的构建，各省属企业基本没有调整；另一方面，通过出台《山西省国有资本运营有限公司履行出资人职责指引》，聚焦国有资本“进退流转保”平台功能，从战略规划、投资管理、资产流转、改革改组、债券发行、风控审计、业绩考核、资本收益等方面，明确了山西国运的履责事项、履职部门、主要内容、履职程序和工作流程，改革授权一步到位。

三、深化两类公司改革的思考

（一）提升资本运作能力

首先，明确两类公司对划转股权的收益权、处置权等权利，夯实国有资本运作的基础条件。相关研究发现，一些地方通过资产或股权划转、企业并入等方式组建了一批两类公司，但出资人责权利不到位，试点企业有名无实，两类公司存在被架空的现象（陈贇，2021）。因此，政府或国资监管部门应厘清与两类公司之间的权责边界，加大对两类公司的授权力度，确保两类公司的功能作用得以有效发挥。其次，加大对优质资产的划入力度，拓宽资本运作空间。相关研究发现，国资规模体量较大、市场化程度较高的地区，两类公司资产体量相对较大、市场化运作较为充分。例如，截至2022年末，江苏国信、浙资运营、广东恒建、重庆渝富等资产规模均在2000亿以上，四川发展更是超过20000亿。‌通过扩大资产规模，两类公司的市场竞争力得到增强，有助于实现国有资本更为高效的运作。最后，加快国有资本形态升级，提高资产证券化水平。推进部分优质子公司IPO，借力资本市场实现高质量发展；向控股的上市公司注入优质资产，用好上市公司平台开展资本运作，实施定向增发、并购重组，提高两类公司资产的证券化占比（刘思锲，2022）。

（二）增强核心竞争力

作为国有资本市场化运作的专业平台，两类公司既有诞生时被赋予的战略定位，也有在发展过程中衍生出的自有方向。以国有资本运营公司为例，除了政府明确的股权管理、资产管理、投融资功能外，还要赋能所属实业板块的高质量发展。因此，两类公司要通过明确平台新定位、构建业务新生态、打造投资新格局、提升运作新水平、激发发展新活力，打造一流的国有资本投资运营平台，增强核心竞争力（于广文，2023）。进一步，当前两类公司的运作实践表明，所属企业类型多样、业务多元、发展程度各异，给两类公司核心竞争力的增强带来了不小的挑战。以国有资本运营公司为例，经过多轮资产划转、培育孵化，国有资本运营公司呈现出涉及产融领域宽、板块类型多、业态模式新等特征。对此，两类公司所属企业要强化发展意识，主动拉高标杆、对标一流，以努力进入本行业第一方阵，进而进前三、做头部为目标，牢固树立平台思维，依托平台整合优质资源，借助平台谋划发展新路径、开拓发展新空间、激活发展新动能。两类公司的核心竞争力是每一家所属企业核心竞争力的总和，所属企业强，两类公司的核心竞争力自然就强。

（三）强化配套政策支持

一方面，在资本运作、资产处置时涉及的税收、土地、分立分拆上市等事务上，给予两类公司更多的政策支持。政府可考虑将历史遗留问题处理、低效无效资产退出、淘汰落后过剩产能、“僵尸企业”处置等工作有机结合、通盘考虑，在企业注销、税务清算、债权债务处置、土地处置、未完工项目履约、冗员安置、社会职能剥离等方面制定新的政策，加快推进两类公司改革工作（马骏等，2021）。另一方面，完善对两类公司的考核评价机制。两类公司作为国有资本产权运营层，不从事具体产业产品经营，而是遵循资本市场逻辑，通过激活国有资本、优化资源配置进而支持产业经营。因此，两类公司的考核评价应该遵循资本价值管理和经营的逻辑，而非以价值创造为导向。具体可围绕国有资本活力（流动性）、国有资本保值增值能力、国有资本风险防范能力、国有资本布局优化能力、国有资本对社会资本的带动力、国有资本对国计民生的支持力、公司治理改革进展等维度构建两类公司考核评价体系（宋韶君，2020；谭静等，2023）。

（四）加强专业人才支撑

建立一支与国有资本运作业务属性相适应的专业化高素质人才队伍，对于两类公司的高质量发展至关重要。从人才类别来看，首先是金融人才，包括股权运作、基金投资、资产管理、财富管理等金融或类金融业务方面的专业人才；其次是宏观经济、产业经济和区域经济研究人才，尤其是两类公司已经投资、拟投资或有潜在投资可能的产业领域专业人才；最后是管理人才，特别是在企业改革、公司治理方面拥有先进经验的专业人才（肖红军，2021）。从人才管理机制来看，首先，深入推进经营管理人员市场化选聘，探索职业经理人制度，对市场化人员实行任期制、契约化管理、市场化薪酬，完善退出机制；其次，健全以劳动合同制为核心、以岗位管理为基础、以业绩考核为导向的市场化用工制度，切实落实“三能机制”；最后，建立健全容错纠错机制，支持改革者主动改革、勇于创新、敢于探索，化解后顾之忧（项安波，2021）。从人才保障机制来看，有必要实行更加市场化的薪酬分配机制。调整和优化员工工资总额管理方式，建立健全与劳动力市场基本适应、与两类公司相匹配的薪酬分配机制（刘思锲，2022）。

         参考文献

[1]柴国宁.国有资本授权经营体制改革对企业投资效率的影响研究[D].中国财政科学研究院,2023.

[2]蔡汉荣.国有资本投资公司改革绩效分析[D].东北财经大学,2023.

[3]陈贇.国资运营“山西模式”的思考[J].国企,2021,(13):56-59.

[4]陈贇.国有资本投资运营公司的困境与改革[J].科学发展,2021,(09):32-38.

[5]何凯.国有资本投资运营公司改革对山东国投绩效的影响研究[D].山东财经大学,2023.

[6]和军,张依.国资监管体制改革对国有企业抗风险能力的影响——来自国有资本投资运营公司试点的经验证据[J].经济学家,2024,(06):66-75.

[7]李怡洁.国有资本投资运营公司设立的非效率投资治理效应研究[D].山西财经大学,2022.

[8]刘思锲.湖南兴湘集团国有资本运营优化研究[D].中南大学,2022.

[9]孟长庚.两类公司改革对企业绩效的影响——以国投集团、山西国投为例[J].上海国资,2023,(05):84-89.

[10]马骏,袁东明,项安波,等.推动国有资本投资运营公司全面转型[J].企业观察家,2021,(10):93-95.

[11]彭伊.“两类公司”试点对国有企业成本粘性的影响研究[D].辽宁大学,2023.

[12]宋韶君.国有资本投资公司绩效评价研究[D].中国财政科学研究院,2020.

[13]谭静,范亚辰,周卫华.国有资本授权经营体制改革:进展与深化[J].中央财经大学学报,2023,(08):23-30+41.

[14]王悦.“两类公司”试点改革对权益资本成本影响研究[D].辽宁大学,2023.

[15]吴楚仪,辛宇,徐莉萍,等.国有资本分层管理与国有企业去杠杆——基于两类公司试点改革的考察[J].财政研究,2023,(12):96-108.

[16]肖土盛,孙瑞琦.国有资本投资运营公司改革试点效果评估——基于企业绩效的视角[J].经济管理,2021,43(08):5-22.

[17]肖红军.国有资本运营公司改革进展与深化方向[J].改革,2021,(11):42-61.

[18]项安波.国有资本投资运营公司应加快全面转型与能力提升[N].中国经济时报,2021-02-22(004).

[19]于广文.国内典型“两类企业”的运营现状及对浙江省国有资本运营有限公司的发展启示[J].现代国企研究,2023,(09):74-77.

[20]杨兴全,李文聪,尹兴强.国资管理体制改革与国企创新——基于“两类公司”设立的证据[J].经济管理,2022,44(06):24-42.

本文仅代表个人观点